Cours de licence de droit :
introduction au droit européen

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Section II : Le système normatif, ou la nature du droit communautaire


§1 – Les sources du droit communautaire.

Ces sources sont faciles à retenir. Il s'agit, au sommet de la pyramide, du droit primaire, c'est-à-dire les traités institutifs, d’adhésion et de révision.
En dessous de ce droit primaire se trouvent les principes généraux du droit communautaire délimités par la jurisprudence. Ces principes permettent de combler le silence des traités. Ce droit prétorien a parfois été critiqué par les cours constitutionnelles de certains pays qui considéraient que le droit communautaire n’était pas assez protecteur. Ainsi, les cours constitutionnelles ont déclaré que si une violation des droits fondamentaux était induite dans un traité communautaire, alors cette disposition ne serait pas appliquée. Cette critique est apparue dans les années 1970, ce qui a amené une pratique constructive.
On trouve ensuite les accords internationaux conclus par la communauté avec des États tiers ou des organisations tierces. Vient ensuite le droit dérivé, c'est-à-dire tous les actes adoptés par les institutions communautaires. Cela couvre tous les actes pris dans les trois piliers : CE, PESC, CAIJ. Il s'agit de directives, de décisions, de recommandations et d’avis. Cela constitue la soft law. Le règlement a une portée générale en ce qu’il lie des catégories générales ou abstraites de personnes.

Un règlement communautaire ne peut s’appliquer de façon partielle et est d’applicabilité directe dans tous les États membres vingt jours après sa publication au JOUE (Journal Officiel de l’Union Européenne) et produit des effets de droit tant vis-à-vis des particuliers, que des États sans aucune intervention des autorités nationales (modification de la législation, etc.)

La directive ne lie que le ou les États destinataires, elle n’a donc pas une portée générale. Elle ne fixe aux États que des objectifs à atteindre, et leur laisse la compétence pour ce qui s’agit de la forme et des moyens qu’il faudra déployer pour atteindre ces résultats. C’est un acte obligatoire qui entrera en vigueur le jour qu’elle fixe, mais un acte incomplet. Les États vont devoir la transposer en droit interne. Elle fera donc l’objet d’une loi de transposition. Très souvent, les États sont condamnés par la cour du Luxembourg car ils ne transposent pas la directive dans les délais ou car ils la transposent mal, ce qui revient à violer leurs engagements communautaires. La directive ne crée donc en elle-même aucun effet de droit à l’égard des particuliers. Et dans ce cas, si la directive n’est pas transposée, c’est l’ensemble des citoyens européens qui se voient refuser l’accès à un droit nouveau.

La décision est obligatoire dans tous ses éléments, uniquement pour les destinataires qu’elle désigne. Une décision peut même être ad nominem, c'est-à-dire qu’elle ne s’adresse qu’à un ou deux destinataires nommément désignés.

§2 – L’articulation du droit communautaire avec le droit national.

Dans les premiers temps de la construction communautaire, il a fallu imposer l’autorité du droit communautaire, que les juges et administrations nationaux acceptent certaines caractéristiques inhérentes au droit communautaire.

Dans un arrêt Costa c/ ENEL du 15 juillet 1964 de la CJCE fut affirmée la primauté du droit communautaire en ce qui concerne deux types de normes. Le droit communautaire prime sur les lois nationales, même postérieures au traité, et à l’égard d’une règle constitutionnelle interne. Les cours constitutionnelles ont ensuite accepté cette supériorité des traités. Elles l’ont fait en émettant toujours une réserve de constitutionnalité, il y a donc des limites à la primauté.

Arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal : fut reconnue la primauté absolue du droit communautaire. De plus, fut déterminé l’office des juges nationaux à l’égard des dispositions communautaires. La cour a tenté de faire du juge national son « allié numéro un. » Le juge national est érigé en juge communautaire de droit commun.

L’effet direct :
C’est le fait pour une norme de droit communautaire de créer des droits en faveur des particuliers (personnes physiques et morales), devant les juridictions nationales, en l’absence ou à l’encontre du droit interne pour en exiger l’application. Les citoyens peuvent alors se prévaloir de leurs droits devant les juridictions nationales.

S’agissant du droit primaire, il a fallu faire évoluer la jurisprudence de la cour puisque les traités ne mentionnaient pas si l’application était directe ou non.

Dans un arrêt du 4 décembre 1974, puis dans un arrêt Van Gend en Loos en date du 5 février 1963, furent considéré d’applicabilité directe du droit primaire, et en particulier l’ancien article 12 du traité CEE, devenu aujourd’hui article 25 du TCE. Pour la directive, c’est la loi de transposition nationale qui sera directement applicable. Dans le cas d’une non transposition ou d’une mauvaise transposition, la directive sera de façon exceptionnelle d’applicabilité directe.

Arrêt Becker, 1982 : la cour, exceptionnellement, a doté les directives d’effets directs dans deux cas de figure.


Section III : Le système contentieux, ou les modalités de contrôle du droit communautaire


Une des forces de ce système est son évolutivité et son incroyable pouvoir d’adaptation.
Au départ fut créée la CJCE du Luxembourg. Par la suite, d’autres nivaux de jugement furent à leur tour crées, du fait d’une meilleure connaissance du droit communautaire par les juges et avocats, et du fait de l’adhésion de nouveaux États membres (6 > 27.)

En 1988, le Conseil de l’Union a décidé de créer le tribunal de première instance des communautés européennes (TPICE.) En 2001 (traité juridique), devant l’engorgement de la Cour de Justice des Communautés Européennes, il fut décidé la création d’une base juridique spécifique permettant au Conseil de l’Union de créer de nouvelles instances juridictionnelles dans des domaines spécialisés : des chambres juridictionnelles.
Une chambre juridictionnelle a donc été créée en 2004, il s'agit du tribunal de la fonction publique européenne.

§2 – Les voies de droit.

A – Le recours en annulation.

L’article concerné est le 203 du traité CE.
Il s’agit de tous les actes émanant des institutions communautaires. Le recours en annulation est recevable lorsque les actes des institutions communautaires sont obligatoires et qu’ils produisent des effets de droit. A contrario, sont exclus du recours, les avis, les mesures d’ordre interne, et tous les types de documents programmatoires ; bref tous les actes qui ne produisent pas d’effets à l’égard des tiers. En réalité, le juge communautaire a été attentif à ne pas s’attacher à la dénomination de l’acte attaqué : l’acte peut laisser croire qu’il n’est pas attaquable mais la cour va rechercher si au-delà de cette dénomination l’acte ne crée pas des effets de droit. Elle regarde le fond de l’acte.

Quelles sont les institutions susceptibles d’attaquer les actes des institutions ? (On les appelle les requérants.)

L’article 230 du traité CE distinguait les requérants dits « privilégiés » et les requérants dits « ordinaires. » Les requérants privilégiés étaient les institutions : on y trouvait depuis 1957 la Commission et le Conseil. Mais la grande institution qui faisait défaut était bien le Parlement européen. En 1957, ce dernier n’était pas mentionné parmi les requérants privilégiés.

Quel est l’intérêt de ce distinguo entre requérants privilégiés et les requérants ordinaires ?
Les requérants privilégiés peuvent annuler tout acte obligatoire sans avoir à justifier un intérêt à agir. Les requérants ordinaires, qui sont des personnes morales et physiques, devaient prouver leur intérêt à agir et le fait que l’acte en cause malmène leurs intérêts.

Le problème majeur est l’exclusion du Parlement européen des requérants privilégiés. Ce dernier n’a pas admis cette exclusion. Toute sa stratégie a consisté à obtenir ce statut. Il a utilisé les ressorts de l’audace et des coups de poker judiciaires pour tenter d’être érigé au rang de requérant privilégié. En 1957, le Parlement européen n’est rien, il n’a qu’un pouvoir consultatif et il n’est pas élu au suffrage universel direct.

Le Parlement européen a décidé d’attaquer en annulation les actes des institutions alors qu’il n’avait pas les pouvoirs pour le faire. La Cour a alors accepté qu’il soit défendeur à l’action, c’est-à-dire le fait que les autres institutions puissent attaquer ses actes.

CJCE, les Verts, 23 avril 1986 : on a reconnu au Parlement européen le fait qu’il puisse se retrouver défendeur à l’instance.
CJCE, Tchernobyl, 1986 : il a été reconnu la légitimation active : le Parlement européen devait justifier l’attaque en annulation « pour la défense de ses propres prérogatives. » Mais cela annonce toujours un intérêt à agir que le Parlement doit justifier.

Le traité de Nice de 2001 a hissé le Parlement européen au rang de requérant privilégié.

En 2001, une directive sur le regroupement familial pour les étrangers ressortissants des États tiers est adoptée. Les étrangers peuvent, sous conditions, faire venir leur famille. Cela a suscité beaucoup de débats par les ONG car cette directive était restrictive : c’était une atteinte à la vie privée et familiale des étrangers. Cette directive a été adoptée sur la base de la codécision. Grâce au nouveau libellé du traité de Nice, le Parlement européen a attaqué en annulation la directive. Ce recours en annulation a donné lieu à un arrêt : CJCE, Parlement européen c. Conseil, 27 juin 2006. La directive n’a pas été annulée car, d’après la Cour, les restrictions sont dûment justifiées et n’atteignent pas la substance de la vie privée et familiale.

Concernant les personnes physiques et morales, elles doivent démontrer que l’acte attaqué les concerne précisément, directement et individuellement. La Cour a toujours interprété de façon stricte ces trois points et a donc limité l’accès au prétoire des individus ; ceci afin de limiter les recours. Sans ces limites, l’institution judiciaire aurait croulé sous la masse des requêtes. Les personnes morales aimeraient que ces trois précisions soient interprétées de façon large. Pour le Parlement européen, la Cour a bien voulu réviser les traités par la voie de l’interprétation judiciaire et par le biais des arrêts et hisser le Parlement au stade des autres institutions. Mais la Cour s’est refusée à le faire pour les particuliers.


B – Le recours en constatation de manquement.
1) Définition.

Un manquement est une violation par les États des obligations issues du droit communautaire. C’est à la fois une action positive (action soit de l’exécutif, du législatif ou du judiciaire national qui agit en contrariété avec le droit communautaire) soit une abstention fautive (le fait de ne pas transposer dans les délais une directive ou de mal transposer.) Toutes les autorités d’un État peuvent être à l’origine d’un manquement.

Pendant longtemps, les institutions communautaires n’ont pas voulu sanctionner les manquements des pouvoirs judiciaires. Il était difficile de lancer une procédure contre des organisations judiciaires nationales. Attaquer un État parce qu’une de ses organisations judiciaires était en contradiction avec le droit communautaire était politiquement difficile. Le juge national est l’allié objectif des institutions communautaires.

CJCE, Köbler, 30 septembre 2003 : pour la première fois dans l’histoire de la construction communautaire, la Cour a accepté le principe qu’un État puisse être condamné pour le fait d’un manquement d’un organe judiciaire national. Dans le système communautaire, quand un organe judiciaire viole de façon flagrante le droit communautaire, la responsabilité de l’État est mise en jeu dans le cadre communautaire.

2) La procédure contentieuse (art 226 et 227 du traité CE.)

Elle est séparée en deux phases. Dans ces deux phases, il y a un chef d’orchestre qui est la Commission Européenne. C’est la gardienne des traités et c’est elle qui doit se soucier du respect de la légalité communautaire. (CJCE, Espagne c. Royaume-Uni, 22 septembre 2006.)

Cette voie n’a pratiquement jamais été utilisée. A 99,9% le recours en manquement est activé par la commission alors que juridiquement les États peuvent attaquer un autre État. Il est plus facile de laisser la commission faire le sale boulot.

La Commission a un pouvoir discrétionnaire pour mettre en œuvre la base pré-contentieuse et pour décider si ensuite elle va saisir la Cour ou non (phase contentieuse.) Jusqu’à la deuxième phase, la Commission va négocier avec l’État en cause. Très souvent, les États se mettent en règle lors de la première phase. Près de 80% des problèmes se règlent lors de la phase pré-contentieuse, ainsi la Cour n’est pas saisie. Les pourcentages restants proviennent des points sur lesquels la Commission et l’État n’ont pas réussi à s’entendre : phase contentieuse qui se caractérise par la sa saisine officielle de la Cour de justice. Si, après la saisine, l’État se met en conformité avec le droit communautaire, c’est de toute manière trop tard. L’acte introductif d’instance déposé par la Cour déclenche sa saisine.

Lorsqu’un État est condamné, la portée de l’arrêt rendu est déclaratoire. C’est un arrêt en constatation de manquement. La Cour ne peut pas obliger le pays à se mettre en conformité. Les États ont donc décidé d’intégrer une procédure de manquement sur manquement qui permet à la Commission d’attaquer à nouveau l’État qui ne se met pas en conformité, la Cour va sanctionner pécuniairement. Cette innovation a été intégrée dans les traités à l’initiative des États eux-mêmes.

C – Le renvoi préjudiciel de l’article 234 du traité CE.

Sans cette voie de droit, un auteur a écrit qu’il n’y aurait pas de marché commun. Un renvoi est un mécanisme qui permet à un juge, avant de statuer au fond, de surseoir à statuer car il se retrouve face à une difficulté. Il décide de poser une question préjudicielle à une institution judiciaire qui est à un niveau hiérarchiquement supérieur. Cette procédure existe également dans les systèmes nationaux. Un juge national peut se retrouver confronté à deux sortes de difficultés :

- Difficulté d’interprétation du droit communautaire : on parle alors de renvoi préjudiciel en interprétation.
- Sérieux doutes quant à la légalité du droit communautaire.

Le juge suspend le procès ; s’il interprète mal ou s’il applique une règle non valide, c’est toute l’interprétation du droit communautaire qui risque de ne pas être uniforme sur les 27 États membres. Le juge national coopère et dialogue avec le juge communautaire. Il surseoit à statuer et pose une question préjudicielle à la Cour. L’article 234 : cette procédure introduit une obligation pour les juges nationaux qui statuent en dernier ressort. Ce juge national, s’il est confronté à un problème et qu’il statue en dernier ressort, est obligé de poser une question préjudicielle. La raison à cela est que, si le juge interprète mal cela peut malmener l’application du droit communautaire entre les États. En 1964, le Conseil d’État (organe suprême qui ne veut pas « s’abaisser » à poser une question au juge communautaire) a mis sur pied une théorie :
Affaire société des pétroles Shell-Berre de 1964 : invention de la théorie de l’acte clair. Cela signifie que selon lui on n’est pas obligé de renvoyer quand l’acte est clair. Les différents États européens ont copié cette théorie. La Cour de Luxembourg a compris qu’il fallait octroyer aux juridictions suprêmes une marge de manœuvre.

CJCE, CILFIT, 1982 : La Cour de Luxembourg a octroyé une marge de manœuvre. Quand il n’apparaît pas de problème manifeste d’interprétation, la Cour accepte que les juridictions suprêmes ne soient pas obligées de renvoyer. Les juridictions suprêmes, quels que soient les États, ont très peu renvoyé. Les 6 États membres n’ont activé le renvoi préjudiciel qu’une soixantaine de fois. Ce sont les juridictions qui n’ont pas l’obligation de renvoi qui renvoient le plus. La Cour a dû apprendre au juge national à poser des questions.

Est née la doctrine de « l’irrecevabilité préjudicielle » : les juges nationaux ont abusé du renvoi en posant des questions qui n’avaient pas lieu d’être posées. Cela implique qu’il faut être formé au droit communautaire. La question doit être circonscrite à l’objet du litige.

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