Titre 3 : éléments pour une histoire constitutionnelle française
Propos liminaires
Il s’agit de replacer l’histoire des institutions constitutionnelles françaises. C’est un laboratoire constitutionnel car il permet d’étudier des éléments qui pénètrent le laboratoire et sont ensuite travaillés, modifiés, pour donner les institutions françaises actuelles.
Nomadologie constitutionnelle : les institutions, les concepts voyagent et ne sont pas fixés dans un modèle figé. On passe d’un système constitutionnel X, à un système Y, d’un pays à l’autre, d’une époque à l’autre. Voyages des institutions. Exemple : à la fin des années 1980, les nouveaux États issus du Bloc de l’Est, pour procéder à la formation de leur Constitution, se sont inspirés de pays voisins proches, ou qu’ils considéraient comme modèles. Il en est de même pour les États d’Afrique après la colonisation.
Les fruits d’une sédimentation constitutionnelle. Le fait que l’horlogerie constitutionnelle française, telle qu’on la voit de nos jours, est le fruit de mouvements pendulaires. Jeux d’actions et réactions entre libéraux et socialistes par exemple (mouvements balanciers). Mais tous les États ne s’expriment pas par des mouvements de secousses, et sont assez stables, contrairement à la France qui a l’allure d’une cocotte-minute. Ce que la France a connu dans son histoire constitutionnelle n’enlève rien à ce qu’elle a de commun avec les autres États. La superposition de facteurs propres à un État et des facteurs exogènes communs aux Etats.
On ne peut comprendre le fond du droit constitutionnel sans étudier son histoire. Jusqu’en 1993, deux syndics de la principauté d’Andorre apportaient à l’occasion de l’épiphanie à l’Elysée du jambon et des fromages pour payer les impôts. On ne peut faire l’économie de cette étude pour comprendre certains mécanismes du droit constitutionnel.
La rémanence politique…
Chapitre 1 : la révolution et les réactions (1789-1870)
Section 1 : la période révolutionnaire (1789-1870)
1 – La révolution française
Site du conseil constitutionnel : déclaration des droits de l’homme de 1789, 1e Constitution française de 1791 composée de 17 articles. La nation souveraine se substitue peu à peu au roi, bien qu’il soit reconnu. Le roi a moins l’avantage par rapport au Parlement. Équilibre mis en place entre le roi et le Parlement, l’assemblée constituante.
2 – La convention
Thèse de M. Julien Boudon sur Rousseau et les Jacobins.
Section 2 : le consulat et l’empire
Dans la mesure où il prend un grand ascendant politique, il accepte de se rallier à la cause des républicains conservateurs. Il évolue politiquement. En effet, ceux-ci gagnent du terrain. Ils dominent dans l’assemblée, ils proposent la Loi de Broglie (13 mars 1873), qui tend à museler Adolphe Thiers, et à rendre impossible ses actions à la chambre les possibilités d’intervention directe. On met en place le « cérémonial chinois ». Il est obligé de passer par l’intermédiaire d’un ministre pour s’adresser à la chambre. Le président de la république incarne la république française de façon passive, juste l’image. On s’arrange pour l’isoler en l’obligeant à passer par ses ministres. Loi du septennat du 20 novembre 1873. Les deux institutions ne communiquent que très difficilement. En 1873, au sein même de cette mouvance monarchiste, deux branches, ainées et cadettes, s’expriment. Elles sont en désaccord sur la couleur du drapeau (le comte de Chambord). On a l’impression que le compromis est très difficile. Et ils doivent avoir une attitude claire derrière un seul homme. Du côté républicain, on a l’impression qu’ils ne sentent pas prêts, il leur faut encore du temps pour préparer le terrain de la république. Tout le monde se met d’accord concernant le maréchal de Mac Mahon, peu charismatique, souple, orléaniste qui s’inscrit dans la logique du compromis. On décide que la durée de sept ans sera une bonne durée pour que les institutions se cimentent, chacun espérant les voir pencher vers ses idées.
La loi du septennat est adoptée. Article premier : « le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au général de Mac Mahon… »
La rédaction des lois de 1875
On met en place la Commission des trente et passage définitif à la république s’effectue. La Commission des trente
La sensibilité politique reste incertaine, même si l’action des républicains s’intensifie avec par exemple Gambetta, qui agit dans le monde rural, plutôt conservateur et à tendances monarchistes. Élections partielles après élections partielles, ils prennent du terrain. C’est dans la conjonction des centres que s’établit le compromis. Le mouvement bonapartiste, avec Napoléon 3, reprend une nouvelle vigueur qui inquiète. Le septennat implique que l’on mette en place de nouvelles institutions et qu’on élabore une nouvelle Constitution. La Commission des trente devra élaborer un projet de Constitution, un projet très délicat et très long. Mac Mahon s’en plaint dans une annonce. On doit clarifier le régime, déterminer sa nature.
Le passage à la république
Mac Mahon veut garder ses distance avec l’activité politique, il veut être neutre. Être monarque, sans gouverner. C’est donc le vice-président du Conseil des ministres qui est au centre du pouvoir. Ainsi, s’installent des mécanismes de régime parlementaire. Exécutif en retrait et pouvoir aux mains du vice-président du Conseil des ministres. L’historien de la Sorbonne Vallon profite d’un texte de loi pour glisser un amendement dans les lois constitutionnelles que l’on s’apprête à voter (accepté à une très courte majorité – une voix !), il dispose que le président de la République est élu au suffrage des deux chambres. Le président est élu pour sept ans et est rééligible. Dimension impersonnelle du pouvoir. Dépersonnalisation du pouvoir et consécration de la République. Il pose le socle du nouveau régime.
Section 3 : les lois de 1875 : un compromis
Bien que divisés, les monarchistes restent majoritaires et dominent l’assemblée constituante. Un compromis nécessaire.
Comment mettre en place une république tout en acceptant un texte ou les monarchistes dominent ? Les lois témoignent d’une gêne, qui évite tous les questions de principes. Les Trente sont réellement divisées. On y trouve des bonapartistes, des républicains, des monarchistes. Cela oblige au compromis, il faut que le texte soit porteur de deux orientations possibles. La rédaction des trois lois constitutionnelles a répondu à une procédure d’élaboration originale. On tâtonne, à chaque fois que l’on est d’accord sur un point, on le verrouille et on passe à autre chose. Le choix des termes est très délicat. D’où le fait qu’il n’y a aucune déclaration de principe. On a affaire à des lois au sens étriqué. Pas d’unité, grande place possible pour les réalités futures. C’est un texte extrêmement peu ambitieux, et tout à fait formel. Il est plat et terne, certains auteurs l’on dénigré en tant que texte constitutionnel. Il permet seulement bien des solutions futures.
Le Parlement sera bicaméral, bien que l’on soit favorable au monocaméralisme (révolutionnaires : on ne divise pas la volonté générale). Mais du côté des bonapartistes et des monarchistes, on estime que la chambre haute est nécessaire. Peur de la fureur d’une chambre unique, basse qui prendrait avec passion les mouvements populaires.
Donc le Sénat est composé très différemment de la Chambre des députés, dont on espère qu’il portera le projet des monarchistes. Le recrutement en fut très longtemps conservateur. 75 sénateurs nommés à vie, pour leur expérience et leur sagesse. Les autres, environ 300, sont élus par les grands électeurs. Les communes rurales furent pendant longtemps privilégiées. Tout ce qui concerne les lois de budget et de finance est présenté à la chambre basse.
Les députés plus nombreux que les sénateurs ont le privilège de désigner le président de la république. Le Sénat dispose d’un droit de veto, possibilité de s’opposer à la chambre des députés par le président de la république dans la mesure où le Sénat donne un avis conforme pour la dissolution de cette chambre par le président.
C’est un avis qu’elle est obligée de consulter, mais pas obligée de suivre. Bien qu’obligatoire, cette possibilité donnée au Sénat s’inscrit dans une logique de compromis. Compromis qui joue un grand rôle dans l’évolution de la République. En 1875, le Sénat est une chambre très importante. À côté, la chambre des députés (assemblée nationale, réunion des deux chambres [pour investir le président]). Elle est élue au suffrage universel masculin pour quatre ans. On a toujours élu les députés sur la base d’un scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Session qui dure au moins cinq mois et dont la clôture est à la main du président. Elle participe au pouvoir constituant dérivé, et au contrôle du gouvernement. Son pouvoir réside dans sa faculté d’empêcher le Sénat.
A – Le pouvoir exécutif
Élu pour sept ans jusqu’au 24 septembre 2000, à la majorité absolue, et en vote secret par l’ensemble de l’assemblée nationale. Pouvoirs très ambivalents, il a de nombreux pouvoirs nominaux. Ils traduisent la logique de compromis du texte constitutionnel. Il nomme les ministres et le premier d’entre eux, il nomme à beaucoup de hauts postes de fonctionnaire, il promulgue les lois, en assure l’exécution, il communique à l’assemblée les messages du ministre. Il peut convoquer un rapport extraordinaire, et dissoudre la chambre des députés, après accord du Sénat. Régime parlementaire. Les ministres sont responsables devant les assemblées, c’est l’autre face.
Tous les textes ont pour vocation d’être contresignés (contreseing) par les ministres sur chacun des actes du président. Son existence est la marque de l’emplacement réel du pouvoir de prendre un acte, endossements de responsabilité de prendre un acte. Cela ne veut pas dire que le président de la république est démuni, il garde le choix le premier ministre, président du Conseil. Le président du Conseil est un acteur non prévu par les lois de 1975, il sera une institution coutumière institutionnalisée seulement en 1934. Jusque-là, le président du Conseil n’apparait pas, c’est le président de la République qui est là. Il va contresigner tous les actes du président. Les ministres en 1875 forment ensemble un Cabinet, ils sont solidaires d’un point de vue gouvernemental. 17 avril : conférence sur ce qu’a changé le quinquennat. Mars : secrétaire général des sondages.
Section 4 : la Troisième République
La Troisième République est entièrement modelée par la crise du 16 mai 1877.
I – Un événement fondateur : la crise du 16 mai 1877
L’analyse événementielle
Le maréchal de Mac Mahon (ci-contre) nomme président du conseil Jules Simon, il lui envoie une lettre lui signalant que sa politique lui déplait. Il nomme à sa place le Duc de Broglie. Il assigne les chambres pour une durée de … le 21 juin 1877, la chambre des députés se réuni et adopte un ordre du jour qui déclare que le ministère de Broglie n’a pas la confiance des cabinets de la nation. La chambre des députés est devenue progressivement républicaine. Le président Mac Mahon désapprouve cette désapprobation et demande la dissolution, acceptée par le Sénat, conservateur, et le 25 juin 1877 le président dissout l’assemblée. Gambetta s’investit à fond dans la politique. Mac Mahon, de son côté, s’immisce dans la campagne, mais en octobre 1877, les républicains se retrouvent renforcés dans leurs position. Un gouvernement de Rochebouët. Nous sommes au cœur d’une problématique qui est de savoir s’il fallait pour que le gouvernement reste en place en tout légitimité. Pendant plus d’un an, le régime va fonctionner avec des secousses. Le 5 janvier 1879, renouvellement par tiers des sénateurs, et basculement vers les républicains. Cela tend considérablement les rapports entre l’exécutif et le législatif. C’est par le Sénat qu’il réussit à faire pression sur la chambre, mais la situation n’est plus tenable, il est isolé, et est obligé de démissionner. En réalité, la crise s’achève en 1877. Trois conséquences :
« Constitution Grévy » qu’il faut étudier avec la fin de la crise. Dans les premiers jours de février 1877, Jules Grévy, déjà connu sous la Deuxième République, adresse au Sénat un message, un discours sur la Constitution (d’où le nom du discours). Il inaugure un nouveau style de présidence. Le président n’entrera jamais en conflit avec la volonté nationale telle qu’elle est définie dans la Constitution. Il propose une relecture de la séparation des pouvoirs, qui est plutôt une hiérarchie. Le parlement, fruit d’une élection au suffrage universel direct ou indirect, détient le réel pouvoir. Adéquation entre la volonté générale et la souveraineté. Le président tire sa légitimité des chambres, qui seules ont une légitimité réelle.
Passage au parlementarisme moniste. À tous ceux qui pensaient que les ministres ne pouvaient œuvrer qu’avec le consentement double du président et des deux chambres, la pratique confirme qu’à compter de la présidence Grévy, nous entrerons dans un régime parlementaire moniste au sein duquel seul le Parlement peut demander des comptes. Désormais, ce qui est au cœur des débats est le consentement des chambres. L’usage de la dissolution tombe en désuétude, et est considérée comme non constitutionnelle. Mais cela n’était pourtant pas anti-démocratique, c’était redonner au peuple, lors de périodes de crise, le choix de s’exprimer pleinement.
À partir de 1879, les deux chambres travaillent main dans la main et ne donnent pas leur avis de dissolution au président. Les quelques rares fois où il fut question de dissoudre, le président s’est heurté à la réaction publique et s’est trouvé obligé de démissionner.
2 – Les principaux caractères de la Troisième République
La républicanisation du régime
Elle est restée longtemps en suspens mais elle est un trait caractéristique de la Troisième République. Elle commence par un compromis, un clivage qui opposait monarchistes et républicains. Après un temps d’adaptation, les républicains ont réussi à insuffler l’esprit de la République aux institutions hésitantes. Le 5 janvier 1879, le renouvellement du Sénat et des chambres donne la majorité aux républicains. Plus on s’éloigne de la monarchie, plus on s’éloigne de la religion (« Le Tour de France par deux enfants »). On passe à une iconographie qui veut effacer toute attache à la monarchie. La figure de Marianne, passage de Marie à Marianne.
Deux révisions constitutionnelles :
• 1879, par les deux chambres. Elle est symbolique car elle commence par déconstitutionnaliser par exemple l’article 9 qui fixait le siège des pouvoirs publics à Versailles. Loi simple, qui transfère le siège des pouvoirs publics à Paris, au Palais Bourbon et au Palais du Luxembourg. (1880 : mandat de neuf ans…).
• 1882, révision du 14 août 1884. Elle est symbolique, les familles qui ont régné sur la France sont interdites de séjour d’élection. Suppression des prières publiques qui devaient ouvrir la session parlementaire. Déconstitutionnalisation des articles 1 à 4 : les sénateurs inamovibles sont supprimés. Les républicains s’arrangent pour retrouver davantage de représentants des villes. Interdiction qu’il soit porté atteinte à la forme républicaine du gouvernement.
La toute-puissance de l’assemblée
L’assemblée peut tout faire (Carré de Malberg, dans la loi d’expression de la volonté générale). Le régime parlementaire devient un régime d’assemblée. Les mécanismes classiques qui permettent le fonctionnement du régime parlementaire sont grippés. La séparation des pouvoirs est brouillée. La loi intervient de façon tentaculaire dans n’importe quel domaine. Renverser un ministère ou un Cabinet est se donner l’opportunité de constituer le prochain ministère. Le contexte constitutionnel est très déséquilibré.